谈谈疾病预防控制机构改革--齐小秋
 

 

谈谈疾控机构改革

齐小秋,原卫生部疾控局局长

 

2017年春节前国家卫生计生委疾控局刚轮岗上任的毛群安局长和其他局领导邀请我们部分退休老同志座谈,其间介绍了局里正在起草的全国疾病控制机构改革的相关的文件。

由于时间有限又没有准备,大家谈的比较零碎也不太深入。回来后一琢磨明白了,人家年轻人是出于对老同志的尊敬,所以表示一下,您还真把自己当根葱呀!但既然提起这事,还是想尝试着结合过去工作中的体会码上几个字,也算是自言自语,自娱自乐吧,据说人过了七十要多活动活动脑子避免老年痴呆,这也算是锻炼一下脑子吧。想到哪里说哪里,所述观点不考虑逻辑关系,不分先后,这也是因为本人刚试着学着用手机打字还不会文件编辑的原因,所以敬请谅解。

1.我国的疾病控制体系在保障我国社会经济顺利发展和人民的身体健康上起到了巨大的作用是毋庸置疑的事实。

记得联合国秘书长的特使来华考察后吴仪副总理接见她时,她表示很理解为什么中国能在控制非典、艾滋病等疫情取得很大的成就,因为她看到中国各级各地的政府都非常重视,特别令她印象深刻的是她到过的所有地方都看到有疾病控制机构和疾病控制专业队伍在卓有成效地工作。她说其他发展中国家也应象中国一样建立完善的疾病控制体系。

2.随着我国社会的发展,我国现行的疾病控制体系确实不能适应时代的发展了。

当前我国的疾病谱已经有了很大的变化,各方面都意识到了,所以防疫站改成了疾控中心大家都接受了,但是过去防疫工作的思路没变,由于工作的内容和形式都有很大的改变,所以跟不上形势的需要。尤其是在基层过去的打针(免疫)喷药(消杀)等具体工作没了或很少了,对其他慢病、卫生等措施又抓不实,老虎吃天使不上劲。当然还有众所周知的人、财、物等问题,首先应该是改革的思路问题。

3.改革的途径首先当然是体制和机制,是体制和机制的创新。

体制和机制的创新,要适应我国当前的疾病控制发展的需要,目的就是更适合当前对各类疾病的“防”和“控”,这里指的“防”主要是指在基层经常性的预防工作,必须进一步强调防治结合,但与过去不同的是现在要强调基层专业人员个体的防治结合的能力而不仅是疾控机构和医疗机构的结合,也不仅是两项工作的结合。应该看到有医疗临床背景的专业人员做起预防工作来社会更容易接受,尤其是对与日俱增慢性病的预防,现在活跃在预防宣传领域的“大咖”中临床专家就占了不少。而“控”主要是指在群体上对于各类疾病的发生发展趋势的监测和判断以及预防策略和措施的提出及效果的评价等工作。在过去,我们卫生防疫是“上管天下管地中间管大气”,随着社会的发展许多职能被其他职能部门所替代,就是在本系统内许多职能如免疫接种、健康体检等也向医疗和社区卫生转移了,但我们的看家的本领,如流行病学调查、统计分析、实施效果的评价,实验室的鉴别诊断等是转不出去的,其原因之一是要求卫生专业性强,其他部门没有,更重要的是因为这些都不是盈利的行当。

4.我国现在的疾病控制体制既不像前苏联以及现在的俄罗斯,也不像美国等西方国家的体制。

在美国疾病控制中心考察时,我们请对方介绍他们是如何推广落实一些新的防病措施的,如一些新疫苗、叶酸补充、预防心脑血管等防病措施的。他们对我们的提问感到非常茫然,在他们看来当一项新的防病措施经疾控中心(CDC)正式发布后,社会大众自然会接受,各地各级各类相关机构和组织也会自然地去执行了。而在我国就不行了,必须有从上到下的疾病控制专业队伍去积极地组织宣传教育、推广实施,这就是为啥美国只有一个疾病控制中心而我国要有各级三千多疾病控制机构的原因。

非典后,在与有关部门谈加强我国各级疾控机构建设时,对方也提出同样的不解,为什么美国只有一个CDC而我国要建几千个,我们以同样的道理加以说明也取得他们的理解和支持。也正是这个体系几十年的努力,在实现了我国许多重大疾病超前地被消灭或控制,卫生健康指标达到或超过中等发达国家的弯道超车般的发展中做出了突出了贡献。但从另一个方面看,也看出了两国的差距。美国社会大众的卫生意识和知识水平是我国现在和今后相当一个时期不可及的。从某种意义上说他们是以先进的健康理念推动预防措施的推广,而我国还需要投入大量的人力物力去宣传和组织实施。因此我国在今后相当一个时期还是要有这样一支队伍来推动各项预防和控制疾病工作的。

5.现在正在进行的我国卫生体制改革在初期描绘了个“四梁八柱”的论述,其中包括了疾病预防控制,可事到如今似乎这方面改革的内容被边缘化,成了非承重的梁和柱了,看似有,实际上虚。

从当前官方的描述上看当前医改已经到了啃骨头的阶段了,显然疾控预防没有列入其中,所以我们在为我国医改已经取得了巨大成就而欢呼的同时,只能逐渐成为这场大戏的看客了。疾病预防控制体制改革应该有机地结合在整体的医改中,尤其是在基层的医疗卫生服务中。在西方发达国家,预防是纳入到医疗保险中的,因为预防做好了疾病就少了保险费用也就下降了,相应医疗和社区卫生机构的收入也就会增加了,这也就调动了医疗和社区卫生机构开展预防控制工作的积极性。而我们医改中的“防”和“治”没有有机地结合在一起。上面各唱各的,下面各干各的,承担治任务的对“防”没兴趣,承担防任务的没抓手、有劲使不上。

6.改革的目的和措施要明确。

学习一下军队的改革,其目的就是为实战,措施就是成立主“战”的战区和主“建”的军兵种及总部的扁平化管理。由于目的明确、思路清晰、措施到位,几年的功夫,我军面貌焕然一新。我们的改革要全部学军队的改革肯定是行不通的,但这种敢于破除藩篱和现存利益格局的精神还是值得我们好好学习的。我们疾病控制体制的改革是否也要大拆大卸重新布局呢?从现在的形势看,尚还没有这样的改革氛围,上面求稳,下面怕乱,社会没感觉,同时改革也是要抓住机遇的,从目前的情况看似乎既没有压力又没有动力还没有机遇,要想出台较为理想的疾病预防控制改革的非常完整的方案是不可能的。但改革的方向和原则应该还是明确的。很同意疾控局起草的文件中以问题为导向,先从一些局部问题逐步改起的方式,虽说一时尚不能达到非常理想的水平,不能一下子解决根本的问题,但可以逐步积少成多,集腋成裘,倒也是一条可行之路。

7.近些年我国疾控体制改革也是曾经有过较大的动作。

本世纪初全国完成了疾病控制和卫生监督体制的改革。虽说从现在看还有许多不尽如人意的地方,但经过随后发生的抗击非典等重大疫情和其他重点疾病控制的工作上看,还算是得到了各界的认可。在制度创新上,已有效运行十几年全国疫情网络直报系统应该说是得到了业内外各界赞扬,甚至任连国外的同行都交口称赞。但改革也有没能实现原来的初衷,按照改革初的想法而发展的实例。抗击非典后,我们抓住机遇除了加强了全国疾病控制机构的建设外,为了加强全国慢性病的指导,我们趁势又提出了成立国家癌症中心和国家心血管病中心的意见。费了虎牛之力,得到有关部门和领导的支持,直至吴仪副总理报请温家宝总理批示同意。这一路走来虽然是磕磕绊绊但最终是化险为夷、终成正果,我们靠得就是“预防控制”这块金招牌。中编办的同志告诉我们,国务院有明确的要求,不再批准成立新的机构了,此件属于特批。当时与编制部门谈后确定此两机构性质与国家疾病控制中心一样属于公共卫生机构,人、财、物都按全额单位预算管理。

没想到在批准后执行时改由科技司联系按科技单位管理。其理由可能是因为是在科研机构的基础上成立的。令人不解的是这两个机构的前身全国肿瘤防办和全国心血管病防治研究办公室(简称心防办)也是在相同的科研机构里,而一直以来却要由疾控局来联系,申请成立这两个中心的工作从始至终也是由疾控局来办理。从此事看来,平时上上下下都强调“预防为主”,实际上到节坎上“预防为辅”才是真谛,而“预防为主”只是我们一个良好的期盼,常常仅仅是个口头禅罢了。科技的力量还是巨大的,科技才是“高大上”光鲜的门面事业。好在这块肉还是烂在卫生的大锅里,同时预防工作也还是有所加强了,这也就算是我们为科技做了些贡献吧。要知道当初如果按科研机构去申请,根本连谈都谈不上,怎么能想象成立新的科研机构呢。从现在两个中心的发展看,确实是锦上添了花,但如果是按原申请时的本意,主要以防病为主,那对全国慢性病防治的示范和指导作用可就是如虎添翼、如日中天了,不过现在这话也都是些痴人梦语了,说说而已。

8.从以往的实践来看,改革的起动有两种情况。

一种是自下而上,像改革初期的农村的大包干和现在的网络经济的发展等。还有一种是自上而下,经过顶层设计而起动的,本世纪初全国疾控监督体制的改革应该就属于后者。从目前全国的情况看,目前疾控改革在基层尚没有可以令人兴奋的亮点,但普遍存在着改革的愿望和要求。所以当前疾控的体制改革只能走顶层设计,自上而下这条路了。刚卸任国家疾控中心主任的王宇教授在他的研究生毕业典礼上发表演说,十分感慨他的学生“生不逢时”,因为当前没有大的疫情,也就没有宏大靓丽的舞台让他的弟子们尽显身手,正所谓时世造英雄,其舔犊之情令人动容。但仔细想来,今后还会出现像非典一样的疫情吗?即便出现了,咱们的社会还会那么的惊慌,政府还会那样的无措而让我们疾控部门“尽显英雄本色”吗?显然等这样的机遇出现不太靠谱,即便有,也不知是在猴年马月呢,所以等不得。那么换个思路,只能是英雄造时世了,寄希望于我们疾控改革领域的精英们审时度势,创造机会,见缝插针,先自己把浪忽悠起来,再作弄潮儿。其实在当下,在新时代时期的党中央已经举起了健康是人民的根本的福祉的大旗,这就给我们疾控战线提出了更高的要求,同时也提供了更多的机遇。但具体如何操作就要看我们的后生们的才能智慧和胆识毅力了。

9.对于目前的疾控机构改革,如何落实防治结合是一个绕不过去的坎。

在历史上看,我国的地病、血防、结防、麻防以及现在的癌防、心防、牙防、精防、艾滋病防治等疾病预防控制都有一些成功可借鉴的实践。但需要在总结的基础上,在体制机制上深化改革。借鉴其他方面的发展变化,如军队从解放初的陆、海、空,发展到现在的多军兵种,我们疾控为什么不能根据目前形势的需要组建自己的“海军陆战队”或者“陆军航空兵”等多种专业和综合不同的疾病预防控制机构,来应对已经变化了的全新的色彩斑斓、危机四伏、瞬息万变的世界呢。我们不能再固守着以“不变应万变”的思路、体制、机制了,不能再一条道走到黑了。

最近很高兴地看到医政医管部门解放思想,从实际出发,摈弃旧的禁锢,顺应时代的要求,批准在养老机构开展一些基本的医疗服务,方便老年人就医,满足社会的需求。这同时也让我们看到今后在疾控机构中设立部分医疗业务,在医疗机构设立疾病预防业务,产生一种新业态模式的可能。当然在保障人、财、物的落实上还要做深入的研究和实践,还有很多艰难路要走。

总之,疾控体制不改革只能是坐以待毙,改革又如“逆水行舟”困难重重,日子都不好过,但我们相信后来人定能劈波斩浪、勇往直前。先用这句套话做个小结,等有新的想法了再接着码字吧。

 

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