智利养老制度改革:向多支柱的平稳转换与保障
 

 

表1:智利养老保障制度转轨成本占GDP的比重
表2:根据参加者年龄的可选择基金类型
表3:1981-2007年智利养老基金的实际年收益率
表4:五种投资组合的实际收益率
 
  智利于20世纪80年代初开始对养老保障体系进行彻底改革,确立了可持续发展的养老保障体系,并通过多种投资组合选择、最低收益保证、强制准备金制度、以及参保者最低保障等制度安排,实现了新老制度的平稳过渡,促进了社会公平正义,优化了劳动力市场结构,开辟了参保人员投资国家经济、分享经济改革成果的新渠道,成为发展中国家建立现代养老保障体系的成功典范。
  经过改革,智利养老保障体系的覆盖程度从1980年的60%提高到现在的100%,专业运作的个人账户投资收益受到保护,分享了经济改革的成果;同时,养老金投资也成为推动国民经济发展的重要力量。有研究预测,智利养老金占GDP的比重将在2020年达到80%左右。
  近年来我国养老保障体系的建设取得明显进展,但发展水平仍相对滞后,以现收现付的传统模式为主,收支不平衡矛盾日益突出,智利养老保障制度的改革转轨经验无疑具有重要借鉴意义。
  一、智利养老金体制改革的背景
  智利是南美比较富裕的发展中国家,2011年的人口总数约为1700万,人均GDP约为14000美元,位居南美洲第一。但在1980年,智利人均GDP仅为2500美元左右,1981年达到2900美元左右。1982年起,由于拉美债务危机以及一系列的社会政治矛盾,其人均GDP一路下滑,经历了拉美所谓“失掉的十年”。
  智利于1920年初次建立养老金制度,基本采用传统的现收现付方式。自20世纪60年代起,智利的养老金制度已逐步暴露出多方面问题,其主要特征有:一是养老保障制度不健全,产生了高额赤字。二是缴费负担过高,缴费率甚至曾经高达应纳税收入的50%。三是为大多数参保人员支付的养老金非常少,无法满足基本生活需求,约70%的参保人员退休时拿到的养老金等于或低于最低养老金。四是公平严重缺失,只有小部分人可在退休时领取不受通货膨胀影响的高额养老金;而大部分人则无法享受。五是资金来源严重短缺,在社保缴费率日益走高的同时,财政负担也越来越重,旧制度越来越不堪重负。六是缴费与待遇不挂钩,严重影响企业和个人缴费的积极性。
  在此背景下,智利政府从1980年开始对本国养老金制度进行彻底改革,建立新的三支柱现代养老金体系,并在随后的几十年中不断完善养老保障体制,使其同社会、经济、国民需求以及资本市场发展等多方面相匹配。
  二、智利养老金制度改革的基本思路
  (一)明确第一支柱的基础保障角色,建立以第二支柱为主体、第三支柱进行补充的养老保障体系
  新制度彻底打破了原来单一的现收现付模式,建立了一个以个人账户为基础的多支柱缴费确定型养老金体系。其中,第一支柱为社会共济养老基金,资金由政府完全承担。新引入的第二支柱强调“储蓄和投资”概念,参保人员工作期间缴纳的费用为其退休后的养老保障提供资金,政府不再承担。所有缴费计入个人账户,由私营的养老基金管理公司负责管理和投资,投资收益积累在个人账户中。第三支柱为自愿性补充养老金,享有税收减免,可提前支取,但提前支取部分需缴纳罚金。除此之外,还有一部分与缴费无关的养老金(如社会养老救济金),发放给无其他养老金收入的贫困老人。
  (二)打破“大锅饭”模式,协调养老金缴费与领取水平,提高公平性和合理性
  通过分离第一和第二支柱,打破原有的“大锅饭”模式,确立最低保障与多缴多得相结合的模式。这样既可以履行政府普惠的责任,又可以兼顾个人参与养老保险的责任,保持制度的灵活性,鼓励为未来储蓄。
  (三)充分利用资本市场,引入专业管理和竞争机制
  智利旧的养老金制度采用现收现付模式,依靠缴费和其他财政补贴支付,基本没有对养老金做增值保值的投资管理,导致养老缴费负担高企,养老金支付压力巨大。新的制度下,第二支柱引入专业的养老基金管理公司,鼓励市场竞争,对养老金个人账户进行专业管理和投资,通过投资股票、债券等多种类型的金融产品提高养老金的投资回报。
  (四)为新旧制度平稳过渡做好短期安排和长期规划
  为了顺利向新的养老保障体系过渡,智利政府制订了截至2045年的长期财政计划,为较高的制度转轨成本提供财政支持。特别在改革初期,财政支持力度较大;而随着改革的深化和制度的完善,此项财政支出逐渐减少,如表1所示。
  (五)保持制度的灵活性,满足不同人群的需求
  新旧制度的一个重要区别是,在新制度中,如果退休人员没有达到领取最低养老金的条件(即缴费满20年),仍可领取最低养老保障,直到将其个人账户的余额全部领完。但在旧制度中,同等情况的退休人员则无法领取任何养老金,将损失工作期间缴纳的费用。
  三、智利新旧养老制度转换与保证收益的相关制度安排
  (一)保证旧体制向新体制平稳过渡的制度安排
  为保证社会稳定,新的养老保障体系建立后,政府并不强制要求参保人员退出旧体系,允许其在过渡期间自由选择留在旧体系或者进入新体系。为了迅速建立和巩固新的体系,智利政府采取了一系列激励机制:
  一是要求雇主按照一定缴费比例相应提高雇员工资,而且雇员的缴费水平低于旧制度。因此,尽管在新制度下,参保人员需要自己缴费,但其收入增加较好地弥补了这一部分;雇主的总体负担也有所降低。
  二是凡是从旧体系过渡到新体系的参保人员,财政部均立即向其发放认可凭证(recognition bond),证明新体系对参保人员因为过渡产生的债务。这种凭证对许多雇员来说,价值比原有制度下的养老金承诺大得多。
  三是政府开展一系列关于新制度的公众宣传。这些措施取得了非常不错的效果。截至1981年底,旧体系内的参保人数已降至1980年的一半。
  (二)智利养老基金逐步多元化的资产配置
  智利养老基金的资产配置可分为两个大的阶段:
  1981年-2002年:单一投资组合阶段。八十年代初期,智利养老基金只能投资于国债和央行票据。自1985年起,允许投资于本国股市和企业债。到九十年代中期,股票投资大幅增长,达到组合的30%。本世纪初期,政府允许养老基金进行海外投资后,海外投资比例达到11%,几乎全部投资于共同基金。
  2002年至今:多投资组合阶段。养老基金按照股票和债券的不同比例提供A, B, C, D, E五种投资组合。参保人员可以根据自己的风险偏好和收益需求进行选择。不同年龄的参保者可选的基金类型见表2。
  2007年智利养老基金平均36%投资于海外市场,2011年海外投资比例的上限为45%,而最新的法律提案将上限提升至80%。智利不断放宽海外投资比例的原因在于,与国内的资本市场规模相比,养老基金管理公司管理的资产规模非常巨大,可能会导致资本市场的不稳定,增加养老基金投资的风险。因此,将养老基金向海外市场分流,既能分散投资、规避风险,又能分享全球增长成果。
  总体来说,国家的投资政策会直接影响养老基金的资产配置。一旦政策允许后,养老基金会迅速投资于股票和海外市场,并且达到投资限制的上限。
  (三)养老基金的最低收益保证与最低保障责任
  为监管这些养老基金,智利财政出资组建了专门机构——养老金监管局(Superintendencia de Pensiones),对养老基金进行监管并发布法规细则。
  根据规定,智利养老基金需对其所管理的每种投资组合做出最低收益保证,取下述(1)和(2)的较低者:(1)过去36个月所有同类基金的平均实际年收益率减去4个百分点(对于A组合或者B组合)或2个百分点(对于其他类型的组合);    (2)过去36个月所有相同类型基金的平均实际年收益绝对值的50%。
  为了达到这一最低保证,法律规定所有养老基金需要建立一个“收益波动准备金”(Reserve of Fluctuations on Returns)。凡是某类型养老基金的收益超过该种养老基金规定的收益水平时,超出的收益自动进入收益波动准备金。此外,政府还强制要求养老金资产管理机构建立“强制准备金”,规模不少于所管理养老基金资产的1%。如果某一养老基金管理公司的投资收益率低于最低收益保证,则需从两个准备金中提取资金弥补客户,以达到最低收益水平。
  一旦养老基金投资失败,而收益波动准备金和强制准备金均不能保证最低收益时,则由政府财政予以弥补,以确保参保人员的最低养老保障。如果残疾人和低收入公民(Survivorship)参保的养老基金破产,政府负责按最低收益率支付该类人群最低保障水平的养老金。如果人寿保险公司破产,政府承担全额最低养老金,以及超过最低养老金部分的75%但不超过额度上限的部分。另外,政府也会对其他一些符合特定条件的参保人员,支付最低水平的养老金。
  (四)养老基金收益水平大幅提高
  1981-2007年间,智利养老基金总资产的年平均增长率达到23%,从1981年的3.05亿美元(占当年GDP的0.9%)增长到2007年的1100亿美元(占当年GDP的64%),这一数字在2011年达到1455亿美元(占当年GDP的53%)。
  高效而市场化的投资管理模式使养老基金管理公司获得较好的投资回报。在新制度建立后的25年里,养老基金的平均实际年收益率为10.2%,远高于新制度刚建立时4%-5%的预期。
  1981-2007年间,智利养老基金的短期年收益率波动也比较大。1991年的年收益率达到30.3%,而1995年则仅为-2.52%。但是考虑到养老金的长期性特点,其投资更注重长期收益水平。智利养老基金1981-2007年的实际年收益率见表3。
  另外,对于2002年引入的五种投资组合,股票投资比例最高的A组合在2002-2007年间实现了115%的累计实际收益,即使是E组合同期也实现了31%的收益。五种投资组合的实际收益率见表4。
  四、几点启示
  (一)公平、可持续的养老保障体系是维持社会稳定和经济发展的长远大计
  智利虽然早在60年代末期就出现改革的提议,但其养老保障体系的彻底改革真正开始于80年代初,而此时也正值拉美经济出现严重的债务危机。一方面,严重恶化的经济对于弱势群体和低收入人群的影响更大,进一步激化各种社会矛盾,促使政府下决心废旧立新,对智利深层次社会制度进行调整。事实上,除了养老金的支付水平,原有养老金制度的不公平也是改革获得广泛支持的重要原因。通过改革,智利建立起一套较为公平的收入分配体系,提高了养老金体系运行的效率和公平性,对于智利走出80年代的经济危机起到了关键的支撑作用。
  (二)顶层设计是养老保障体系协调发展和运作良好的重要前提
  智利的养老保障体系在20世纪70年代还是单一的大锅饭模式,由于管理不当引起诸多社会矛盾。智利政府下定决心统筹考虑,分离第一和第二支柱,建立第三支柱,自此形成较为完善的、适合其国情的养老金体系。为解决新旧制度过渡产生的改革成本,智利政府作了长远的测算并提供财政支持,确保了改革的持续推进和深化。
  (三)做好风险防控体系,保证弱势群体的最低收入
  养老体系的改革必然面临多重困难和风险。因此,建立一个多层次的风险防控体系,明确政府和个人的责任,是建立一个完善的养老保障体系所不可或缺的。同时,对于特殊人群(如残疾人、失能老人、极低收入者等),政府有义务实行最低保障原则。
  (四)投资限制与市场发展阶段和经验积程度相适应,逐步扩大投资灵活性
  智利政府对于养老基金的投资品种和投资范围的限制,在长期探索中逐步放开,养老基金获得越来越多的投资决策权,市场化运作经验逐步积累,投资手段也越来越成熟,充分实现了养老金的保值增值。

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