美国如何为老百姓养老
 

美国拥有世界上规模最大的多层次资本市场,它为美国庞大的私人养老金提供组合投资与保值增值的平台,反过来,庞大的私人养老金“入市”,也为美国资本市场提供长期资本的巨大支持。这种资本市场与养老金市场的强强联手与良性互动,值得中国借鉴。
  目前,美国是世界上养老金储备规模最大的国家,3亿多人口,却拥有20多万亿美元的养老金储备,其中,私人养老金储备超过18万亿美元。相反,中国作为一个正在走向老龄化社会的人口大国,13亿人口却只拥有2万多亿元人民币的养老金储备,其中,大部分属于公共养老金储备。由此可见,中美两国养老金储备在规模与结构上,都存在不小的差距。问题究竟出在哪里?值得我们高度关注、正视和反思。
  “二战”前养老金体系初建成
  1875年,世界上第一个企业年金在美国诞生,这是人类首次以契约的方式在企业明确引入“退休年龄”及“退休养老金”等相关概念。而私人养老金的创立,在一定程度上倒逼了美国公共养老金制度的推出。大萧条之后,公共养老金与私人养老金相互配合、相互促进、相互发展、相得益彰。
  在美国,养老保障体系是市场自然演绎与政府激励导向“双重作用”的结果。在1935年美国社会保障制度建立之前,私人养老金(企业年金)就在美国率先自发萌芽。1875年,世界上第一个企业年金在美国诞生,该年金规定:只要雇员为雇主工作满一定年限、且达到雇主规定的“退休”年龄,就可以享受雇主发放的退休养老金。这是人类首次以契约的方式在企业明确引入“退休年龄”及“退休养老金”等相关概念,这也是企业自主提供的“私人养老金”首次进入人类养老保障的视野,后来逐渐发展成为企业雇员的一种重要退休福利。
  不过,从1875年至1935年的60年间,美国和加拿大总计仅设立过400多个企业年金,并主要分布在铁路、银行及公用事业公司。由于缺乏法治规范和政策导向,美国私人养老金一直处在盲目、自发、主观、随意的发展过程中,这些企业年金不仅给付门槛高,而且大多不可持续,有些则逐渐变得有名无实。与此同时,美国私人养老金的率先试水,在一定程度上倒逼或加速了美国公共养老金制度的创立和推出。
  就在私人养老金出现半个多世纪后,一场大萧条(1929~1933年)成为美国公共养老金制度创立的导火索。由股灾伴生的大萧条,使大批美国富人的财富一夜之间化为灰烬,有如人间蒸发。与此同时,没有任何社会保障的普通美国人大量失业、流离失所,失业率超过25%,美国社会处在极度不安与恐惧之中。为顺应社会改革的呼声以及化解社会危机,1935年,美国颁布了《社会保障法》,美国公共养老金制度由此正式确立。我们据此可以断定:一方面,私人养老金的示范效应,以及大萧条的巨大冲击,加速了公共养老金的建立;而另一方面,公共养老金的建立,实际上也是对私人养老金的正面肯定与鼓舞。自此,美国公共养老金与私人养老金相互配合、相互促进、相互发展、相得益彰。
  但是,值得我们高度关注的是,直到第二次世界大战爆发前,刚刚从大萧条中恢复元气、走过来的美国人,虽然已构建了私人养老金与公共养老金的基本架构,但他们的养老金账户基本上没有多少积累和储备,国民养老保障基础十分薄弱。
  私人养老金第一次大跨越
  美国国内严重的通货膨胀迫使政府实行“物价和工资稳定计划”,然而,在工资管制或冻结的情况下,工会无法要求雇主涨工资,于是,提高福利(包括私人养老金)成为工会变相要求雇主涨工资的另一种选择,私人养老金计划由此被作为集体谈判的一个焦点问题纳入集体合同。
  20世纪40年代,美国养老金市场实现了有史以来第一次大跨越、大发展,其主要动力源大致来自以下四个方面:
  首先是“二战”后美国联邦政府推行公司所得税高税率,这在很大程度上怂恿或鼓励雇主建立合格的私人养老金计划,雇主通过向合格私人养老金计划缴费,可以享受联邦公司所得税的“税收扣减”,同时还可以为雇员提供补充养老金福利。
  其次是在第二次世界大战和朝鲜战争中,美国国内严重的通货膨胀迫使政府实行“物价和工资稳定计划”。在工资管制或冻结的情况下,工会无法要求雇主涨工资,于是,提高福利(包括私人养老金)成为工会变相要求雇主涨工资的另一种选择。
  再次是一些工会领导人认为,单一的社会保障作为退休收入来源是严重不足的,因此,私人养老金应该成为公共养老金(社会保障)的重要补充。尤其是1948年全国劳工关系委员会(NLRB)裁定的一个案例,更是为私人养老金的发展奠定了根基。该案例裁定“雇主有法定责任将私人养老金条款纳入集体谈判之中”,并作为先例而产生法律效力。这直接推动了20世纪50年代美国私人养老金新计划的不断建立和完善。
  最后是大萧条以来主流的社会、政治氛围转向,人们转变了对私人养老金的轻视态度。在大萧条中,美国人不仅失去了一生的储蓄,而且真切感受了个体力量的渺小和无保障的恐慌,尽管美国人1935年建立了社会保障制度,但公共养老金只是一个“地板”或底线保护,它还留下了一个很大的保障缺口,急需有雇主提供的私人养老金福利来抵补。
  正是上述四个因素,极大地刺激了美国私人养老金市场的第一次大跨越、大发展。1950年美国私营部门参加私人养老金的工人数比10年前翻了一番,达到了980万人;1960年,参加计划的人数比1950年再翻一番,达到了1870万人。
  1978年,美国税法修订,首推401K计划,创设了简化的雇员养老金(SEP)计划,并再次为IRA松绑、扩面。此次税法修订的最大贡献,就是创设了后来流行全美、风行全球的私人养老金模板――401K计划。由于401K计划首次允许雇员税前缴费,极大地刺激了雇员主动参加私人养老金计划的积极性。
  不过,由于401K实施细则迟至1981年11月10日才发布,因此,直至1978年税法修订3年后,401K计划才开始付诸实施。不过,其起步发展就十分迅猛,1年后,截至1983年初,几乎一半的大公司已开始提供或正在准备提供401K计划。1984年税改法案规定,401K计划必须接受“非歧视检测”,以防止高收入雇员与低收入雇员之间福利差异过大。这在一定程度上进一步推进了401K的普及与发展。
  为了便于小企业也能够创设401K计划,1996年《小企业就业保护法》专门针对雇员不足100人的小企业新推出了SIMPLE 401K计划,这使得401K计划在众多小企业中迅速普及。如果说,80年代主要是大企业普及401K计划,那么,90年代则主要是小企业普及401K计划。
  在401K计划发展的主导下,20世纪80年代至90年代,美国私人养老金出现了两大发展趋势:一是待遇确定型计划(DB)向缴费确定型计划(DC)转化;二是DC计划向401K计划转化。
  经验借鉴:“三条腿的板凳”
  美国养老金保障体系被形象地称为“三条腿的板凳”,所谓“三条腿”,第一条腿是由政府主办的社会保障(公共养老金),第二条腿是由雇主主办的补充养老(私人养老金),第三条腿则是由家庭或个人依法设立的个人退休账户,以及个人购买的商业人寿保险、个人储蓄与投资等。
  1949年,美国大都会人寿保险公司的精算师霍豪斯(Reinhard A. Hohaus)在一次社会保障论坛上,首次将美国养老金保障体系形象地称为“三条腿的板凳”,这是美国养老保障体系架构目标的首次清晰表述,使得美国成为第一个提出构建多层次(三支柱)养老保障体系主张和构想的国家。
  这里所说的“三条腿的板凳”,如今已变成了美国社会的现实。所谓“三条腿”,第一条腿是由政府主办的社会保障(公共养老金),这是美国人养老保障的精神支柱或底线保障;第二条腿是由雇主主办的补充养老(私人养老金),这是美国人养老保障的重要载体;第三条腿则是由家庭或个人依法设立的个人退休账户(IRA),以及个人购买的商业人寿保险、个人储蓄与投资等,这是对第一、二条腿的重要补充。
  值得注意的是,由于美国社会保障实行的是“现收现付”制,因此,它并不需要保有大规模的公共养老金储备,同时,为防止公共养老金“入市”影响市场自由竞争,美国社会保障基金自创立以来一直不允许“入市”,只允许购买由财政部内部发行的特别国债。
  与此相反,美国的私人养老金不仅规模庞大,而且还能直接入市。美国养老金储备的主体不是公共养老金,而是庞大的私人养老金。目前,美国私人、养老金总储备超过了18万亿美元,其规模不仅超过了美国国内上市公司股票总市值,更超过了美国国内生产总值(GDP) 。
  当然,中国还只是一个新兴的发展中国家,现代社会保障体系建立也才10多年,企业年金建立也不过10年。因此,中国目前的养老金总储备规模仍很小,大体只相当于美国的1/50。相比之下,中国私人养老金(企业年金)发展严重滞后,其储备规模几乎可以忽略不计,这是中国养老金市场发展的最大制约和短板,相反,这正好是美国养老金市场的最大优势和强项。为此,我们不妨借鉴美国私人养老金发展的成功经验,全力推进中国私人养老金市场的大发展。
  归纳起来,美国私人养老金市场的大发展,主要得益于以下几个方面的因素:
  第一,美国工会力量强大,它不仅能够代表雇员利益与雇主进行公正博弈,而且还能迫使雇主在提高雇员福利安排上更加自觉、主动。但在中国,工会还远不能真正代表劳工利益与雇主展开公正博弈,而且也无法对雇主行为产生任何威慑力。
  第二,美国养老保障体系始终强调“三条腿走路”,但在中国,城市人养老保障主要靠社保,而农村人养老保障则主要靠自己或是“养儿防老”。
  第三,美国的各类私人养老金几乎覆盖了美国国内所有雇员,包括企业职工、行政事业单位职工、自雇者以及无工作的成年人。在中国,私人养老金就是企业年金,因此,它仅仅只覆盖少数企业职工,而行政事业单位职工则根本就没有私人养老金之说。
  第四,制度创新是美国私人养老金市场不断壮大并持续发展的动力。不同类型的私人养老金计划,分别适应不同的雇主及雇员,这为私人养老金计划的扩面与普及提供了强有力的制度保证。但在中国,企业年金管理办法仍很简陋而粗糙,无法适应现实需要。
  第五,税制优惠、政策导向。1978年美国税法改革后,美国私人养老金的税收优惠又同时赋予了雇员缴费,这极大地调动了雇主设立私人养老金计划,以及雇员参加私人养老金计划的积极性。但在中国,目前企业年金只对雇主缴费有税收优惠,而对雇员缴费则不能采取延迟税收的优惠政策,这不利于雇员督促雇主建立企业年金计划。
  第六,美国拥有世界上规模最大的多层次资本市场,它为美国庞大的私人养老金提供了组合投资与保值增值的平台,反过来,庞大的私人养老金“入市”,也为美国资本市场提供了长期资本的巨大支持。这正是美国资本市场与美国养老金市场的强强联手与良性互动。
  在中国,养老金总储备规模还很弱小,它与资本市场规模无法匹配,即便这些养老金全部入市,也对资本市场产生不了多大影响。建议中国版401K首先改版与扩面,同时顺势充分利用中国新兴资本市场发展的优势,还原私人养老金的投资本性,让中国版401K在多层次的资本市场里更加宽松地组合投资,这既有利于推动中国资本市场快速扩张,同时又有利于私人养老金在安全第一的前提下,实现保值增值的目标。

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