俄罗斯的养老保障制度改革
 

养老保障制度是社会保障体制中的一个重要内容。经济学界把建立适应市场经济所需的社会保障体制,视为经济转型继宏观经济稳定化、经济活动自由化与国有资产私有化这三大支柱之后的第四大支柱。
  苏联在传统的计划经济体制条件下所建立的养老保障制度,在保障广大居民必要的生活条件与保持社会稳定等方面,都起过良好的作用。但存在的问题亦很明显:突出表现在一切由国家统一包揽。这种办法,一方面超越了国家经济与财政能力;另一方面使得社会成员在思想与理念上,忽视了建立养老保障制度应尽的责任与义务,而是完全躺在国家身上。另外,俄罗斯推行的激进转型政策,在价格自由化、国有企业私有化等方面的改革都是快速地进行的,这在客观上亦要求加速养老保障制度改革,否则,就会制约经济体制转型的进程。对于俄罗斯来讲,养老保障制度改革的迫切性还在于人口危机与老龄化严重。1989年至2002年俄人口减少了180万人,2002年-2010年间又减少230万人。据俄罗斯国家统计局测算,2031年俄罗斯的人口危机将达到高峰,届时俄罗斯劳动年龄人口为7650万人(指16-59岁的男性与16-54岁的女性),老年人口为4007万人,两者之间的比例由2010年的2.8:1,下降到2031年的1.9:1。
  俄罗斯养老保障制度改革是从以下方向进行的:一是逐步放弃国家包揽一切的做法。实现社会保障的资金来源多元化;二是在处理社会公平与效率的相互关系问题上,重点由过去的公平而忽视效率转向效率兼顾公平;三是不断提高养老金水平。
  在1997年前,在这一领域改革的主要内容有:第一,在俄罗斯除了实行自愿投保养老外,所有公民与企业事业单位均必须参加强制性养老保险,其基金来源与国家预算脱钩,建立专门的俄联邦预算外自治养老基金,基金来自联邦与各联邦主体预算拨款、投保单位和个人三方面。雇主按工资总额31.6%缴纳,雇员按工资收入5%缴纳,企业与职工的缴纳一般要占该基金总额的90%以上。强制性养老保险基金是预算外基金的重要部分,单独进行管理。养老保险基金绝大部分(占94%)用于发放养老金、残疾金、对丧失赡养者与暂时丧失劳动能力的人的社会救助;5%用作流动资金;1%用于养老基金会的经费支出。第二,领取养老金的条件与苏联时期一样,男年满60岁工龄不少于25年,女年满55岁工龄不少于20年。由于通胀率高并且变动大,原来那种长期不变的计算发放养老金的办法就难以适应变化了的情况,养老金领取者最低生活水平得不到保证。因此,从1992年起对养老金实行指数化。指数化主要根据以下因素计算:市场价格的变动、在职职工的平均工资数额和养老金领取者原有工资与优抚金水平。1997年9月,俄罗斯通过了《关于计算和增加养老多的程序法》,规定从1998年2月1日起,养老金的计算不再以价格的增长为依据,而以全国的月平均工资的提高水平为根据,同时规定采用个体系数来完善养老金。
  20多年走来,俄罗斯养老保障制度在不断调整与完善。1997年,俄罗斯参照世界银行提出的“三支柱”模式,对养老金保障制度进行了重大的改革,实行 “三支柱”养老保障制度。第一支柱是社会养老保险,它仅限于为无力缴纳养老保险费的特困人群提供帮助,由政府财政出资;第二支柱:强制养老保险,这是“三支柱”中最重要的部分,其资金来源由企业和职工的缴费和基金收益,2001年通过开征统一社会税形成。该税是把原来的养老基金、社会保险基金、强制医疗保险基金合并到一起。统一社会税按工资总额的35.6%征收,其中28%用于养老基金,4%用于社会保险基金,3.6%用于强制医疗保险基金。由于养老保险分成了三部分,相应的纳税也分为了三部分。其中,用于养老基金部分的50%作为退休金基础部分的保险费交入联邦财政部门,通过联邦财政预算的方式予以发放,另外50%作为退休金保险和积累部分的保险费。开征统一社会税后就取代了此前实行的向国家预算外基金缴纳保险费的制度。第三支柱:补充养老保险,是一种自愿养老保险,由雇主自愿建立,所有职工均可自愿参加,采用基金制的个人账户管理方式,使职工在得到基本生活保障之外可自行通过购买补充养老保险灵活调整退休后的收入。俄罗斯自愿养老保险的人数很少,只有1%的劳动年龄居民参加。
  普京执政后,出台了系列有关养老保险改革的法律,主要围绕落实与完善 “三支柱”型养老保险制度,主要内容有:一是落实“第一支柱”社会养老保险。这是国家给不能享受退休人员养老金的老年人、残疾人和丧失赡养人的社会群体的养老金。有权享受社会养老金的人群包括一、二、三级残疾人员、残疾儿童、失去单亲或双亲的未满18周岁的未成年人。此外还有年满65周岁的男士、年满60周岁的女士,即不能享受退休金的人员可享受社会养老金。二是强化“第二支柱”强制性养老保险。根据有关法律规定,劳动退休金由基本养老金、养老保险金和养老储蓄金三部分构成。基本养老金是其中硬性规定的固定数额,根据年龄、身体是否残疾,是否有受抚养人和赡养人以及受抚养人和赡养人的数量等确定,从俄联邦财政预算资金中支出。基本养老金缴费由企业和国家共同承担,企业每月将职工工资总额的14%上缴(统一社会税中职工工资总额28%的一半),政府用这笔钱和部分财政拨款给退休人员发放基本养老金。三是采取一些优惠政策扩大“第三主柱”即补充养老保险的人群。
  俄罗斯从2010年1月1日起,对养老保障制度进行新的改革,其实质是向保险原则过渡,即公民所享受的养老金权利和养老金额度直接取决于每个人向国家养老基金的保险缴费。目的是使养老金收入由依靠税收收入向依靠保险收入转变。同时把养老基金的保险缴费率,从2010年前的20%提高到26%,以便使养老金保持收支平衡。另外,从2010年起取消统一社会税,重新开征包括养老保险在内的社会保险费。
  总的来说,俄在经济转型过程中重视养老保障制度的改革,并不断提高养老金水平,2000-2007年8年间养老金增加了1.5倍。2012年全俄月均养老金为9800卢布(按1卢布折合0.1989人民币计算为1949元),该年平均养老金与平均工资的比率为35.5%。
  但同时要指出的是,俄罗斯养老保障制度尚存在不少问题,最为突出的是:第一,尽管俄政府采取诸如提高养老保险费率等政策来减轻国家负担,但国家财政仍面临巨大压力。2007年俄联邦政府用于养老保障的转移支付占GDP的比重为1.5%,而到2010年占GDP的比重提高到5.2%,提高了近2倍。俄从2005开始养老基金出现赤字,数额为870亿卢布,据预测,到2050年养老基金赤字占GDP的比重为1.25%。俄准备通过提高退休年龄等措施来缓解赤字,计划到2015年之后男性公民退休年龄由60岁提高到65岁,女性公民由55岁提高到60岁。第二,在相当一个时期内难以解决的以下的矛盾,一方面养老基金占GDP的比重日益提高;另一方面平均退休金占平均工资的比率不高。结果是使国家财政压力增大,同时又往往使退休人员因养老金低对政府不满。为此,俄政府承诺退休金从2015年起将至少提高45%。第三,由于俄人口老化与不断减少,每100名劳动年龄人口要负担的老年人将2010年的36人上升到2031年的53人,抚养负担率将提高47.2%。这不仅对如何发展俄养老保障制度是个重大问题,亦是俄经济与社会发展面临的一大挑战。
  俄养老保障制度今后改革的总趋势是:以建立长期稳定的养老保障机制,使当代及后代老年公民都能获得充足的养老金、能够过上体面的生活为目标;通过拓宽养老金融资渠道,发展非国有养老保险,提高养老储蓄管理水平等措施,逐步缩小养老基金赤字;继续提高劳动退休金的平均发放水平,在2016年到2020年,使其达到最低生活保障水平的2.5-3倍(2011年全俄平均最低生活标准为6369卢布,有劳动能力者为6878卢布,退休人员为5032卢布,儿童为6157卢布),创造条件,使退休人员的平均退休金占平均工资的比率不低于40%。

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